onia$
دستیار مدیر تالار مدیریت
به سوی افزایش صادرات: مناطق ویژه اقتصادی
منبع: وبلاگ اندیشکده اقتصاد
شنژن (Shenzhen)، تا پیش از 1979 نام یک روستای مرزی در جنوب چین و شمال هنگ کنگ بود. اینک نام کلان شهری است که دل بسیاری از سیاستگذاران را ربوده است.
تصمیم درست دولت سوسیالیست چین مبنی بر اعلام این شهر به عنوان منطقه ویژه اقتصادی در سال 1979 زندگی تازه‌ای برای ساکنین ماهیگیر این شهر به ارمغان آورد؛ به طوری که، پس از گذشت 30 سال، درآمد سرانه آنها بیش از 100 برابر شده است، مهاجرت کارگران ماهر و غیرماهر جمعیت شهر را به بیش از 3 میلیون افزایش داده است، اسکله‌های شهر رتبه نخست صادرات و واردات در چین را از آن خود کرده‌اند. و جالب‌تر اینک پای بیش از 1600 شرکت معروف تایوانی و هنگ‌کنگی و سایرین به شنژن باز شده است که بیش از 5 درصد کل بنگاه‌های ثبت شده در شهر را تشکیل می‌دهند.
مناطق ویژه اقتصادی به طور کلی به مناطقی گفته می‌شود که با هدف افزایش تولید، صادرات یا تسهیل ترانزیت کالا طراحی می‌شوند. انگیزاننده‌هایی نظیر کاهش یا حذف مالیات و تعرفه گمرک، اعطای زمین یا سایر تسهیلات با بازپرداخت بلندمدت، تجهیز منطقه به انبارهای نگه دارنده و آزادسازی سایر بازارها نظیر بازار کار و مالی، ابزارهای هستند که در این مناطق و در راستای افزایش تولید، صادرات و واردات به منظور صادرات مجدد به کار برده می‌شوند. زیرمجموعه‌هایی نظیر منطقه پردازش صادراتی (Export Processing Zone) و منطقه آزاد به مناطق ویژه‌ای اطلاق می‌شوند که هدف از طراحی آنها به ترتیب بیشتر به سمت تولید به منظور صادرات یا تسهیل ترانزیت، صادرات مجدد و تجارت متمایل بوده است.
15 سال پس از آنکه دولت چین منطقه ویژه اقتصادی شنژن را بنا نهاد، در سال 1372، سیاستگذاران ایرانی نیز همانند بسیاری از همتایان خود در کشورهای در حال توسعه به فکر ایجاد مناطق ویژه اقتصادی افتادند. کیش، قشم و چابهار محصول تصویب «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران» در تابستان 1371 هستند. مناطق ویژه اقتصادی با هدف جذب سرمایه‌گذاری خارجی، حل منطقه‌ای بیکاری و گذار به سوی آزادسازی اقتصادی ایجاد می‌شوند و اگرچه همچنان به لحاظ تاثیرات اجتماعی شان محل بحث بوده‌اند، اما آمار جهانی نشان می‌دهد تعداد آنها طی 20 سال (1986 تا 2006) از حدود 170 منطقه به 2500 منطقه افزایش یافته که نشان تمایل و اعتقاد سیاستگذاران به آثاری است که احتمالا بر اقتصاد منطقه و کشور می‌گذارند.
چرا مناطق آزاد اقتصادی ما به جایی نمی‌رسد؟
دبی، شنژن و سنگاپور از موفق ترین مناطق ویژه اقتصادی به شمار می‌روند؛ اما باید توجه داشت که تفاوت فاحشی میان آنها و برخی مناطق ویژه اقتصادی مانند مناطقی در آفریقا وجود دارد که هرگز نتوانستند به هیچ یک از اهدافشان برسند. این سوال که آیا این مناطق تغییر قابل ملاحظه‌ای در اقتصاد ایجاد می‌کنند یا خیر منوط به بررسی ادبیات مربوط و تحقیق بیشتر است که از حوصله این نوشتار خارج است؛ اما در اینجا می‌خواهم به اجمال به موضوعاتی بپردازم که یک اقتصاددان در تحقیق خود در این باره به آنها بر می‌خورد و پاسخ‌هایی که احتمالا در چارچوب ادبیات اقتصادی برای آنها وجود دارد.
نخست اینکه، هدف سیاستگذار ایرانی از طراحی و تاسیس مناطق ویژه و آزاد اقتصادی ایران چه بوده است؟ آیا این هدف با ابزارهای انگیزاننده طراحی شده سازگاری دارد؟ کدام متغیرهای اقلیمی و اقتصادی منطقه باید در یک سیاست‌گذاری صحیح در نظر گرفته شوند؟
دوم؛ موفقیت یک منطقه اقتصادی حتما ارتباط تنگاتنگی با اقتصاد کل کشور دارد. مناطق آزاد شرق و جنوب آسیا را نمی‌توان به عنوان جزیره‌های جدا از کشورهایشان بررسی کرد. همین طور، نمی‌توان انتظار داشت مناطق آزاد آفریقا که در کنار انواع ناامنی‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایجاد شده اند معجزه خاصی کنند. به طور مشابه، اگر تولیدکنندگان ایرانی به دلیلی همچون پایین نگه داشتن تصنعی نرخ ارز تمایلی به صادرات ندارند، این مساله درباره تولیدکنندگان در کیش و قشم نیز صدق می‌کند.
سوم؛ سیاستگذاران باید از تجربه مناطق آزاد به عنوان یک آزمایشگاه گذار به سوی اقتصاد آزاد بهره ببرند. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه قوانین مبتنی بر آزادسازی اقتصادی را نمی‌توان به دلیل لختی سیاست‌های پیشین یا لابی گروه‌های ذی نفوذ وضع و اجرا کرد؛ لذا مناطق ویژه اقتصادی می‌توانند به عنوان نمونه‌های موفقی که مقاومت در برابر آزادسازی اقتصادی را کم می‌کنند، عمل کنند. در عین حال، به دلیل نبود تجربه سیاست‌گذاری و مدیریتی، آزادسازی یکباره اقتصاد نه شدنی است و نه عقلایی. مناطق آزاد می‌توانند احتمال خطای سیاست‌گذاری و مدیریتی را در مقیاس کشوری به مقیاس منطقه‌ای بکاهند.
چهارم؛ برای ایجاد تحرک در تولد و تجارت یک منطقه آزاد اقتصادی باید تمامی بازارهای اقتصادی را از مقررات زائد زدود. برای مثال، نگاهی به قوانین کار در مناطق آزاد اقتصادی ایران گویای محدودیت در به کارگیری نیروی کار خارجی (تا سقف 10 درصد در کل منطقه) یا سهولت اخراج نیروی کار توسط کارفرما است. به طوری که، برای کارهایی که ماهیت دائمی دارند، کارفرما نه می‌تواند طول مدت آزمایشی را که طی آن نیروی کار را می‌توان به سادگی اخراج کرد افزایش دهد و نه می‌تواند به راحتی و بدون واهمه از محکومیت به پرداخت جریمه کارگرانش را اخراج کند. اگرچه اکثر کارفرمایان ایرانی با عقد متناوب قراردادهای آزمایشی یا تاسیس شرکت‌های مجازی ثالث به عنوان کارفرمای طرف قرارداد (که در هر زمان امکان اعلام ورشکستگی و اخراج نیروی کار دارد) کمابیش مشمول قانون کار نمی‌شوند، اما از یکسو، به دلیل قدیمی بودن این شرکت‌ها تعداد شاغلین استخدام شده بدون امکان عملی اخراج شدن قابل توجه است و از سوی دیگر، چنین ترفندهایی با افزایش هزینه تولید از رقابتی بودن محصولات می‌کاهد. درخصوص مناطق ویژه اقتصادی ایران نیز، مقایسه (اجمالی) این قانون با شرایط کارگران در دبی این احتمال را قوت می‌بخشد که همین سیاست‌گذاری غلط مانع از چرخیدن چرخ‌های تولیدی در مناطق آزاد ایران شده است و آنها را صرفا به بازار خریدی برای اجناس وارداتی تبدیل کرده است.
در پایان اینکه، سوال‌ها و ابهامات فراوانی درباره مناطق آزاد و نقش آنها در اقتصاد و صادرات وجود دارد که می‌تواند موضوع یک پایان نامه برای یک دانشجوی تحصیلات تکمیلی (در صورتی که وجود آمار غنی در ایران تایید شود) باشد. علاوه بر بررسی سازگار بودن سیاست‌گذاری در این مناطق و متغیرهای اقلیمی و اقتصادی، نوشتن یک مدل ساختاری اقتصادی با تمرکز بر نرخ مهاجرت نیروی کار به این مناطق یا نرخ تولید نسبت به سایر نقاط کشور می‌تواند به فهم بهتر آثار اقتصادی این مناطق کمک کند. همچنین، یک مقاله تجربی که از روش‌هایی مانند «دیفرنس-در-دیفرنس» (DiD) بهره ببرد می‌توانند اثر مناطق آزاد را بر کل اقتصاد، مستقل از اثر سرریزی که رشد اقتصادی کل کشور یا انتقال منابع از سایر نقاط کشور بر آنها دارد، تخمین بزند.
منبع: وبلاگ اندیشکده اقتصاد
شنژن (Shenzhen)، تا پیش از 1979 نام یک روستای مرزی در جنوب چین و شمال هنگ کنگ بود. اینک نام کلان شهری است که دل بسیاری از سیاستگذاران را ربوده است.
|
مناطق ویژه اقتصادی به طور کلی به مناطقی گفته می‌شود که با هدف افزایش تولید، صادرات یا تسهیل ترانزیت کالا طراحی می‌شوند. انگیزاننده‌هایی نظیر کاهش یا حذف مالیات و تعرفه گمرک، اعطای زمین یا سایر تسهیلات با بازپرداخت بلندمدت، تجهیز منطقه به انبارهای نگه دارنده و آزادسازی سایر بازارها نظیر بازار کار و مالی، ابزارهای هستند که در این مناطق و در راستای افزایش تولید، صادرات و واردات به منظور صادرات مجدد به کار برده می‌شوند. زیرمجموعه‌هایی نظیر منطقه پردازش صادراتی (Export Processing Zone) و منطقه آزاد به مناطق ویژه‌ای اطلاق می‌شوند که هدف از طراحی آنها به ترتیب بیشتر به سمت تولید به منظور صادرات یا تسهیل ترانزیت، صادرات مجدد و تجارت متمایل بوده است.
15 سال پس از آنکه دولت چین منطقه ویژه اقتصادی شنژن را بنا نهاد، در سال 1372، سیاستگذاران ایرانی نیز همانند بسیاری از همتایان خود در کشورهای در حال توسعه به فکر ایجاد مناطق ویژه اقتصادی افتادند. کیش، قشم و چابهار محصول تصویب «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران» در تابستان 1371 هستند. مناطق ویژه اقتصادی با هدف جذب سرمایه‌گذاری خارجی، حل منطقه‌ای بیکاری و گذار به سوی آزادسازی اقتصادی ایجاد می‌شوند و اگرچه همچنان به لحاظ تاثیرات اجتماعی شان محل بحث بوده‌اند، اما آمار جهانی نشان می‌دهد تعداد آنها طی 20 سال (1986 تا 2006) از حدود 170 منطقه به 2500 منطقه افزایش یافته که نشان تمایل و اعتقاد سیاستگذاران به آثاری است که احتمالا بر اقتصاد منطقه و کشور می‌گذارند.
چرا مناطق آزاد اقتصادی ما به جایی نمی‌رسد؟
دبی، شنژن و سنگاپور از موفق ترین مناطق ویژه اقتصادی به شمار می‌روند؛ اما باید توجه داشت که تفاوت فاحشی میان آنها و برخی مناطق ویژه اقتصادی مانند مناطقی در آفریقا وجود دارد که هرگز نتوانستند به هیچ یک از اهدافشان برسند. این سوال که آیا این مناطق تغییر قابل ملاحظه‌ای در اقتصاد ایجاد می‌کنند یا خیر منوط به بررسی ادبیات مربوط و تحقیق بیشتر است که از حوصله این نوشتار خارج است؛ اما در اینجا می‌خواهم به اجمال به موضوعاتی بپردازم که یک اقتصاددان در تحقیق خود در این باره به آنها بر می‌خورد و پاسخ‌هایی که احتمالا در چارچوب ادبیات اقتصادی برای آنها وجود دارد.
نخست اینکه، هدف سیاستگذار ایرانی از طراحی و تاسیس مناطق ویژه و آزاد اقتصادی ایران چه بوده است؟ آیا این هدف با ابزارهای انگیزاننده طراحی شده سازگاری دارد؟ کدام متغیرهای اقلیمی و اقتصادی منطقه باید در یک سیاست‌گذاری صحیح در نظر گرفته شوند؟
دوم؛ موفقیت یک منطقه اقتصادی حتما ارتباط تنگاتنگی با اقتصاد کل کشور دارد. مناطق آزاد شرق و جنوب آسیا را نمی‌توان به عنوان جزیره‌های جدا از کشورهایشان بررسی کرد. همین طور، نمی‌توان انتظار داشت مناطق آزاد آفریقا که در کنار انواع ناامنی‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایجاد شده اند معجزه خاصی کنند. به طور مشابه، اگر تولیدکنندگان ایرانی به دلیلی همچون پایین نگه داشتن تصنعی نرخ ارز تمایلی به صادرات ندارند، این مساله درباره تولیدکنندگان در کیش و قشم نیز صدق می‌کند.
سوم؛ سیاستگذاران باید از تجربه مناطق آزاد به عنوان یک آزمایشگاه گذار به سوی اقتصاد آزاد بهره ببرند. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه قوانین مبتنی بر آزادسازی اقتصادی را نمی‌توان به دلیل لختی سیاست‌های پیشین یا لابی گروه‌های ذی نفوذ وضع و اجرا کرد؛ لذا مناطق ویژه اقتصادی می‌توانند به عنوان نمونه‌های موفقی که مقاومت در برابر آزادسازی اقتصادی را کم می‌کنند، عمل کنند. در عین حال، به دلیل نبود تجربه سیاست‌گذاری و مدیریتی، آزادسازی یکباره اقتصاد نه شدنی است و نه عقلایی. مناطق آزاد می‌توانند احتمال خطای سیاست‌گذاری و مدیریتی را در مقیاس کشوری به مقیاس منطقه‌ای بکاهند.
چهارم؛ برای ایجاد تحرک در تولد و تجارت یک منطقه آزاد اقتصادی باید تمامی بازارهای اقتصادی را از مقررات زائد زدود. برای مثال، نگاهی به قوانین کار در مناطق آزاد اقتصادی ایران گویای محدودیت در به کارگیری نیروی کار خارجی (تا سقف 10 درصد در کل منطقه) یا سهولت اخراج نیروی کار توسط کارفرما است. به طوری که، برای کارهایی که ماهیت دائمی دارند، کارفرما نه می‌تواند طول مدت آزمایشی را که طی آن نیروی کار را می‌توان به سادگی اخراج کرد افزایش دهد و نه می‌تواند به راحتی و بدون واهمه از محکومیت به پرداخت جریمه کارگرانش را اخراج کند. اگرچه اکثر کارفرمایان ایرانی با عقد متناوب قراردادهای آزمایشی یا تاسیس شرکت‌های مجازی ثالث به عنوان کارفرمای طرف قرارداد (که در هر زمان امکان اعلام ورشکستگی و اخراج نیروی کار دارد) کمابیش مشمول قانون کار نمی‌شوند، اما از یکسو، به دلیل قدیمی بودن این شرکت‌ها تعداد شاغلین استخدام شده بدون امکان عملی اخراج شدن قابل توجه است و از سوی دیگر، چنین ترفندهایی با افزایش هزینه تولید از رقابتی بودن محصولات می‌کاهد. درخصوص مناطق ویژه اقتصادی ایران نیز، مقایسه (اجمالی) این قانون با شرایط کارگران در دبی این احتمال را قوت می‌بخشد که همین سیاست‌گذاری غلط مانع از چرخیدن چرخ‌های تولیدی در مناطق آزاد ایران شده است و آنها را صرفا به بازار خریدی برای اجناس وارداتی تبدیل کرده است.
در پایان اینکه، سوال‌ها و ابهامات فراوانی درباره مناطق آزاد و نقش آنها در اقتصاد و صادرات وجود دارد که می‌تواند موضوع یک پایان نامه برای یک دانشجوی تحصیلات تکمیلی (در صورتی که وجود آمار غنی در ایران تایید شود) باشد. علاوه بر بررسی سازگار بودن سیاست‌گذاری در این مناطق و متغیرهای اقلیمی و اقتصادی، نوشتن یک مدل ساختاری اقتصادی با تمرکز بر نرخ مهاجرت نیروی کار به این مناطق یا نرخ تولید نسبت به سایر نقاط کشور می‌تواند به فهم بهتر آثار اقتصادی این مناطق کمک کند. همچنین، یک مقاله تجربی که از روش‌هایی مانند «دیفرنس-در-دیفرنس» (DiD) بهره ببرد می‌توانند اثر مناطق آزاد را بر کل اقتصاد، مستقل از اثر سرریزی که رشد اقتصادی کل کشور یا انتقال منابع از سایر نقاط کشور بر آنها دارد، تخمین بزند.
